II. АНАЛИЗ И ОБЗОРЫ

В этом номере рубрика "Анализ и обзоры" целиком посвящена краткому изложению основных докладов международной  конференции  по проблемам преодоления кризиса и модернизации переходных экономик (глобальный контекст). Конференция проходила в июне 1998 г. в Москве и была организована Фондом Ф. Эберта, кафедрой политической экономии МГУ и Фондом "Альтернативы"

СПОСОБНО ЛИ РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО

МОДЕРНИЗИРОВАТЬ ЭКОНОМИКУ?

Андрей  Колганов

Любое государственное предпринимательство предполагает наличие у государства определенных целей, которые не достигаются в частно-предпринимательском секторе и которые государство стремится реализовать через собственную предпринимательскую деятельность. Характер этих целей глубоко различен в зависимости от того, о каком государстве идет речь. Буржуазное государство, бюрократическое государство советского прошлого и демократическое социалистическое государство, являющееся одной из наших ближайших целей, ставят перед собой задачи, вытекающие из их социально-классовой природы. В тоже время есть и некоторые общие экономические причины, определяющие в современную эпоху саму необходимость участия государства в экономической деятельности.

Современное российское государство, будучи переходным - то есть представляя собой своеобразный синтез худших сторон не сложившегося еще буржуазного государства и разлагающегося бюрократического государства так называемого "реального социализма" - решает задачи своего участия в неотложных мерах по модернизации отечественной экономики весьма своеобразным способом. Это своеобразие и будет предметом дальнейшего анализа.

Одной из причин, обусловливающих необходимость активного государственного участия в широком круге отраслей национальной экономики, является решение задач оптимизации структуры национальной экономики. Достижение оптимального распределения ресурсов оказывается в зависимости от возможности увеличить как темпы воспроизводства капитала, так и темпы его межотраслевого   перелива.   Поэтому  государственное предпринимательство широко распространено в отраслях  с

____________________

Колганов Андрей - д.э.н., МГУ

высокой капиталоемкостью (добыча полезных ископаемых, металлургия, энергетика, железнодорожный транспорт, тяжелое машиностроение), в важных для национальной экономики экспорто-ориентированных отраслях и в новых, современных, только еще формирующихся отраслях (хотя бы путем финансирования научно-исследовательских работ).

Именно эти экономические обстоятельства и определяют высокую степень ответственности государства за состояние дел в области модернизации национальной экономики. Разумеется, в экономике с очень большими масштабами и огромным уровнем концентрации капитала (как, например, в США) решение задач структурной оптимизации может и не потребовать от государства прямого участия в предпринимательской деятельности, обеспечиваясь разного рода мерами косвенного стимулирования прогрессивных структурных сдвигов. В экономиках же меньших масштабов решение аналогичных задач на уровне, обеспечивающем конкурентоспособность национального производства на мировом рынке, требует прямого вмешательства государства.

Разумеется, это происходит лишь в тех случаях, когда государственная экономическая политика действительно ориентируется на стратегию национальной модернизации. Обоснованно считая ставку только на частную инициативу недостаточной для обеспечения нужных темпов и объемов производства в отраслях "технологического прорыва", государство идет на прямое участие в организации производства, сбыта и инвестиционных потоков в таких отраслях. Подобный подход был характерен для ряда европейских стран (Франция, Австрия) в 50-70-е годы и отчасти - позднее, а также для некоторых из "азиатских тигров" (Южная Корея, Тайвань).

Когда государственное предпринимательство ограничивается лишь производством "общественных товаров", государством могут применяться как методы бюджетной поддержки (дотации, субсидии, субвенции, налоговые льготы и т.д.) соответствующих производств, так и производство на государственный заказ. Цены при этом могут быть свободными рыночными, а могут быть и регулируемыми государством.

Если же государство берет на себя ответственность за развитие широкого круга отраслей, то оно уже не в состоянии (даже если бы такая цель и ставилась) обеспечить своими заказами рынок сбыта для отраслей, находящихся в государственной собственности. Эти отрасли работают на свободный рынок, в том числе и не в последнюю очередь - на внешний. В тоже время различные меры государственной поддержки для этих отраслей (государственные инвестиционные программы, финансирование НИОКР, содействие получению крупных заказов на внешнем рынке и т.д.) отнюдь не исключаются.

В российской экономике в государственной собственности остается подавляющее большинство предприятий и организаций комплекса социально-культурных отраслей (школы, ВУЗы, поликлиники и больницы, музеи, концертные залы, научные учреждения Академии наук), магистральный железнодорожный и трубопроводный транспорт, основные энергетические, энерготранспортирующие и энергораспределительные предприятия, предприятия электросвязи общего пользования, значительная часть военной промышленности, часть металлургических предприятий. Предприятия коммунального хозяйства и часть строительного комплекса перешли в муниципальную собственность.

Государство удерживает за собой контрольные пакеты акций некоторых акционерных обществ и в других отраслях и подотраслях народного хозяйства. Таким образом, по составу предприятий, находящихся в собственности государства, Россия ближе всего стоит к странам, осуществляющим при помощи предпринимательства в государственном секторе активную структурную и промышленную политику. Однако цели, которые при этом преследуются российским государством, ближе скорее к целям той группы стран, где в государственной собственности удерживается лишь производство "общественных товаров" и отрасли, от которых явно отворачивается частный бизнес.

Российское государство не занималось целенаправленным формированием состава государственного сектора, и не имело целей использовать этот сектор в качество орудия модернизации российской экономики (поскольку такая задача вообще не ставилась). В проведении активной промышленной и структурной политики современное российское государство заподозрить невозможно. Сохранение крупного государственного сектора мотивируется достаточно очевидной боязнью, что переход соответствующих отраслей в руки частного бизнеса способен окончательно подорвать воспроизводство в основных жизнеобеспечивающих отраслях. Обширный список таких отраслей диктуется, разумеется, не только общеизвестной социальной безответственностью значительной части нового русского частного бизнеса, но и объективно тяжелейшей экономической конъюнктурой, при которой даже самый социально ответственный бизнес не рискнул бы взвалить на себя подобную ношу.

Большинство отраслей, находящихся в государственной собственности, требует глубокой технической модернизации. Они отличаются высокой капиталоемкостью и длительным сроком оборота капитала. Как сложившаяся рыночная конъюнктура, так и собственный технический уровень этих производств не обеспечивают для них широкого рынка и нормального уровня доходов.

Частный бизнес способен в настоящее время осуществлять более или менее долгосрочные вложения лишь в тех отраслях, где имеется растущий рынок, а сроки реализации проектов не превышают двух лет. Такие возможности имеются в топливно-сырьевых отраслях, где и осуществляется подавляющая часть инвестиций, в предприятиях финансового сектора, а также в некоторых видах предприятий сферы услуг и производства предметов потребления. К последним относятся гостиницы, коммерческие офисы и бизнес-центры, склады, частное жилищное строительство для высокодоходных групп населения, небольшие предприятия в пищевой промышленности и производстве стройматериалов, кафе, рестораны и магазины.

Частные инвестиционные проекты в других отраслях имеют единичный характер и не определяют общее состояние этих отраслей.

Что же касается государственной предпринимательской деятельности, то она имеет в основном консервативный характер и направлена главным образом на поддержание процесса воспроизводства как в госсекторе, так и в народном хозяйстве в целом, поскольку функционирование последнего находится в существенной зависимости от отношений с отраслями госсектора. Инструментами государственной политики служат регулирование цен и тарифов (в основном транспортных и энергетических) и государственный заказ. Последний должен играть стабилизирующую роль, но из-за прискорбно малых масштабов и крайней неустойчивости финансирования со стороны государства вряд ли способен с ней справиться.

Что же касается регулирования цен и тарифов на продукцию естественных монополий, то в последние два года государство несколько активизировало свои действия в этой области, добившись небольшого снижения тарифов на грузовые железнодорожные перевозки и на транспортировку газа. Однако обоснованные экономические шаги в этой сфере находятся лишь в подготовительной стадии.

Тарифы на железнодорожные перевозки грузов снижались в 1997 году дважды, каждый раз на 5%. В результате средний тариф вырос на 1,4%. Это произошло из-за того, что снижение тарифов по существу лишь санкционировало те льготы, которые уже предоставлялись многим категориям пользователей, и из-за хаотического состояния рынка грузоперевозок, на котором существует запутанная система скидок и перепродажи льготных тарифов компаниями-перевозчиками.

В чем-то аналогичные проблемы существуют и в Единой энергетической системе. Федеральный рынок электроэнергии и мощностей (ФОРЭМ) фактически является инструментом РАО "ЕЭС России", через который эта монополия производит прикрепление поставщиков к потребителям, произвольно манипулируя при этом тарифами на различные виды операций с электроэнергией. Одновременно с этим местные АО-энерго играют роль монополий по отношению к местным потребителям.

Такие нелестные оценки во многом поддерживает глава Федеральной энергетической комиссии России Андрей Задернюк, заявляя: "Федеральный рынок энергии - это пока суррогат". Не свободна от проблем и система "Газпрома", в которой долгое время невозможно было выяснить затраты раздельно на добычу, хранение, транспортировку и реализацию газа. Соответствующая отчетность была введена лишь в конце 1997 года.

Прямое участие государства в регулировании производственной политики государственных предприятий представляется сейчас делом либо прошлого, либо будущего. Одним из исключений из этого правила является государственное руководство магистральными железными дорогами, где сохранилась в значительной степени прежняя система управления, а вместе с этим сохранилась и управляемость железных дорог. В данном случае нас, однако, интересуют как раз те изменения, которые характерны для отношения государства к принадлежащим ему предприятиям.

В ходе масштабных процессов разгосударствления и приватизации государство отказалось от прямого воздействия на управление государственными предприятиями и только в последнее время предпринимаются некоторые шаги по исправлению положения. Перевод директоров государственных предприятий на контрактную систему, законодательное закрепление определенного организационно-правового статуса государственных предприятий, определение порядка представительства интересов государства в руководстве принадлежащих государству предприятий - эти меры призваны превратить государственную (в первую очередь - федеральную) собственность из простой фикции в нечто осязаемое.

Однако в этом направлении делаются пока только первые шаги. До сих пор нет законодательных актов, которые определяли бы специфику правового положения основных организационно-правовых форм государственных предприятий.

Таких форм существует несколько. Казенное предприятие - его имущество находится в собственности РФ или субъекта РФ и передается предприятию на праве оперативного управления. Государственное или муниципальное унитарное предприятие - его имущество находится в собственности РФ, субъекта РФ или административно-территориального образования (муниципалитета) и передается предприятию на праве полного хозяйственного ведения, либо физическому или юридическому лицу в доверительное управление (траст) или в аренду. Акционерное общество со 100% участием государства либо акционерное общество с долевым участием государства. Государственное учреждение.

Ясность с правовым положением соответствующих субъектов отсутствует постольку, поскольку до сих пор нет законов о казенном, унитарном предприятии, о доверительном управлении. Есть указы президента о трасте как доверительном управлении (1.07.92 № 721), который практических последствий не имел, и о трасте как доверительной собственности (24.12.93 № 2296), который является крайне нечетким с правовой точки зрения.

Почти все, что имеется в области правового определения статуса различных государственных предприятий - это положения 1-й части нового Гражданского Кодекса и разделы из программы правительства. Не намного лучше обстоит дело и с представительством государства в руководстве АО. Определены лишь самые общие нормы такого представительства, обеспечение которого возложено на органы управления государственным имуществом.

На практике государство еще не отступило от идеологической предпосылки о невмешательстве в коммерческую деятельность предприятий, в том числе и принадлежащих государству. В результате в 1991-1995 гг. в России проходил обкатку тезис о "ничейной собственности". Эта формула широко употреблялась для того, чтобы подчеркнуть неэффективность бюрократического контроля над собственностью в СССР. В новой России формула получила буквальное воплощение в виде длительного отсутствия всякого контроля над государственной собственностью.

Разумеется, и в этом случае собственность не стала "ничейной". Всегда существует некоторое фактическое распределение прав собственности между теми или иными лицами. Нынешняя "ничейная собственность" означает передачу большинства прав собственности администрации государственных предприятий, освобождая последнюю в тоже время практически от всякой ответственности за результаты функционирования этой собственности. В таких условиях администрация государственных предприятий не имеет оснований отказываться от практики, начало которой было положено в 1988-1989 гг. и которая получила широкое распространение в 1991-1992 гг. Суть ее заключается в использовании государственной собственности для личного обогащения путем перекачки государственных капиталов в дочерние или подставные фирмы, контролируемые администрацией, используя явную или скрытую ценовую дискриминацию.

Следует обратить внимание на тот прискорбный факт, что формальная приватизация государственных предприятий нередко уже неспособна переломить сложившуюся традицию подобного экономического поведения, особенно в тех случаях, когда распределение акций не ведет к созданию эффективного собственника. Администрация предприятий остается по существу никому неподконтрольной и продолжает реализовывать однажды налаженную схему личного обогащения за счет экономического истощения управляемого предприятия.

Тем не менее нельзя сказать, что государство вовсе устранилось от какого бы то ни было вмешательства в дела государственных предприятий. Однако это вмешательство носит не характер повседневного руководства или хотя бы контроля, а приняло вид разовых мероприятий по реорганизации экономических единиц, принадлежащих государству (или с государственным участием в собственности). Примерами такой государственной активности можно назвать формирование государственных суперхолдингов, охватывающих едва ли не целые отрасли, а также регулирование государством создания так называемых финансово-промышленных групп (ФПГ).

Однако пока такого рода реорганизации приводили в основном к конфликтам, кадровой чехарде, дезорганизации работы предприятий, включаемых во вновь создаваемые структуры. Печальными примерами в этой области могут служить многочисленные реорганизации предприятий, производящих военную авиационную технику.

Что же касается производителей гражданской авиационной техники, то их мало затронула даже та довольно бессистемная и плохо продуманная активность, которая коснулась военного авиапроизводства и торговли авиационной техникой военного назначения. Хотя Россия имеет весьма значительный потенциал как производитель гражданских самолетов, он почти совершенно не используется (загружена едва ли треть производственных мощностей). Конечно, чехарда реорганизаций и кадровых перестановок не обошла стороной и гражданский сектор авиационной промышленности. Но пока эти реорганизации не выявили за собой каких-либо других мотивов, кроме карьерных интриг и борьбы личных амбиций.

Хотя в этой отрасли существует немало внутренних организационных и экономических проблем, государство пока не способствовало их эффективному решению. Не было принято никаких мер по поддержке авиационного производства в решении ряда технологических и экономических проблем, мешающих выходу на мировой рынок (модернизация двигателестроения, международная сертификация новых моделей самолетов, организация лизинговой схемы продажи и т.п.).

Обзор состояния различных сегментов рынка для нашей авиационной техники показывает, что ни на одном из них государство не только не содействовало продвижению нашей авиапродукции, но даже не озаботилось наведением элементарного порядка в тех случаях, когда возникали ситуации, угрожающие сужением сбыта (как, например, при массовой распродаже в 1992-1993 гг. компаниями-авиаперевозчиками принадлежавших им самолетов по бросовым ценам в страны "третьего мира").

Между тем мировая практика свидетельствует, что авиационная индустрия не может выжить без активной и продуманной государственной политики, направленной на поддержку отечественных производителей. В этом смысле показателен пример консорциума AirBus Industries, созданного по решению правительств Франции и Германии (позднее к ним присоединились Великобритания и Испания), чтобы противостоять конкуренции "Боинга".

Неэффективность действий федерального правительства по управлению государственными предприятиями вызывает растущие претензии со стороны субъектов Федерации. Правительство Москвы уже провело ряд мер по установлению прямого контроля над некоторыми крупными предприятиями (ЗиЛ, "Москвич"), сохраняя в тоже время значительный контроль над предприятиями, обслуживающими городские нужды (строительный комплекс). Аналогичные меры принимает правительство Татарстана (фактически взявшее под свою опеку КамАЗ). Выдвигает пожелания по передаче ему контроля над государственными предприятиями, находящимися на его территории, и правительство С.-Петербурга.

Создание отраслевых холдингов нередко было лишь переводом в новую организационно-правовую форму ранее сложившихся министерских и ведомственных структур управления промышленностью, превратившихся в годы перестройки в концерны или иные ассоциации. Так, на базе министерства легкой промышленности возникло АО "Рослегпром", на базе одного из главков Министерства тяжелого и транспортного машиностроения - АО "Трансмаш". Наиболее известной из таких структур является РАО "Газпром", являющийся фактически общероссийской монополией в области добычи и транспортировки газа. И его позиции еще более укрепляются с экспансией "Газпрома" в смежные отрасли (местные сети газоснабжения и др.).

 В дальнейшем процесс формирования отраслевых объединений несколько изменил свой характер. Инициатива в создании подобных структур стала исходить не столько от старых хозяйственных ведомств, стремившихся в новых формах найти способ консервации своего статуса, сколько от государства, искавшего способ повысить управляемость суммы предприятий, остающихся в его собственности или под его контролем. Нередко эти шаги диктовались и объективной потребностью в общенациональной системе управления той или иной отраслью государственного сектора.

К последнему случаю можно отнести создание летом 1995 года государственного ОАО "Связьинвест", которое является держателем контрольных пакетов региональных предприятий электросвязи общего пользования.

Такая роль ОАО "Связьинвест" не меняется и с продажей 25% его акций частным инвесторам - международному консорциуму, созданному "Онэксимбанком" (и с планируемой дальнейшей продажей государственных акций "Связьинвеста" - может быть, вплоть до продажи контрольного пакета).

В других случаях отраслевая централизация производства диктуется скорее потребностями выживания государственных предприятий в условиях резкого изменения структуры рынков или закрепления найденной рыночной ниши. При этом выживание трактуется директорами государственных предприятий как свое персональное выживание в качестве директора - и для этого уход под крышу государственного холдинга представляется им не худшим решением. Государство, в свою очередь, надеется преодолеть недостатки распыления акционерного капитала в условиях отсутствия крупных заинтересованных "стратегических инвесторов" и привлечь инвестиции путем демонстрации солидности и стабильности новой крупной структуры. Такого рода мотивы, пожалуй, определили создание другого суперхолдинга - открытого АО "Российская металлургия". Указом президента РФ N 963 от 22 сентября 1995 г. 51% акций этого АО закрепляется в государственной собственности.

Однако это опыт не оказался успешным. Вероятно, слишком крупная структура оказалась не по плечу потенциальным инвесторам. Кроме того, входящие в это объединение предприятия фактически попали в орбиту влияния различных финансовых групп, предпочитавших сосредоточиваться на проектах относительно ограниченных масштабов. Сложившаяся ситуация предопределила указ президента о ликвидации ОАО "Российская металлургия". Тем не менее проблема все-таки упирается не в размеры распавшейся металлургической фирмы, а, скорее всего, в неудачно подобранный состав участников компании. Ведь в черной металлургии России уровень концентрации капитала как раз сильно отстает от мирового уровня, что снижает ее конкурентоспособность на мировом рынке. Именно под этим углом зрения следует рассматривать инициативу руководства Кемеровской области об объединении Западно-Сибирского и Кузнецкого металлургического комбинатов.

Государство проявляет инициативу и в формировании на базе государственной собственности разного рода крупных промышленных коммерческих организаций. К числу определяющих мотивов здесь также нередко относится стремление государства спасти принадлежащее ему имущество от полного обесценения, а находящиеся в государственной собственности предприятия - от развала и банкротства. Нетрудно понять, что в этом случае существует и встречное желание предприятий воспользоваться финансовой поддержкой бюджета, государственными заказами, инвестициями и льготами.

Таков, например, проект использования колоссальной "недостройки" в Елабуге. Постановлением правительства РФ "О создании в г. Елабуге мощностей по производству легковых автомобилей" от 26 июня 1995 г. № 595 создание этих мощностей отнесено "к приоритетным проектам, осуществляемым при государственной поддержке". Создается совместное предприятие по производству автомобилей с участием ряда американских фирм. Под этот проект выделяются бюджетные средства, разрабатываются предложения по привлечению иностранных инвесторов и средств населения. Однако этот проект вылился в основном в беспошлинный ввоз "автомобилей повышенной степени сборки" (т.е., по существу, почти готовых машин) путем использования предоставленных правительством льгот. Американские инвесторы не торопятся вкладывать деньги в развитие проекта производства автомобиля-"внедорожника" на базе Chevrolet Blazer, и весьма вероятно, что действие правительственного постановления о государственной поддержке этого проекта не будет продлено.

Основными сферами активности государства  являются операции с военной продукцией, продовольственными ресурсами, а также с драгоценными металлами и камнями. Рынок государственных закупок существует и в других отраслях, но не играет там столь существенной роли. Специфическая проблема - государственный рынок услуг социально-культурных отраслей - в данном случае рассматриваться не будет.

Государство обладает почти полной монополией на закупку вооружения для внутренних нужд (за исключением ручного пневматического, газового, охотничьего и нарезного оружия т.н. гражданского назначения, где возможна лицензируемая частная торговля). Практически полной является и монополия корпорации Росвооружение (созданной на базе объединений бывшего МВЭС) на внешнюю торговлю оружием. Кроме нее, официальными экспортерами вооружения и военной техники являются Промэкспорт (Госкомоборонпром) и Воентех (Минобороны). Немногие крупные оборонные фирмы (из них крупную сделку на 800 млн. долл. заключило только МАПО, производящее МиГ) имеют право самостоятельного выхода на внешний рынок, но и в этом случае заключение сделок находится под государственным контролем. Все экспортные сделки лицензируются созданным 30 декабря 1994 г. Государственным комитетом по военно-технической политике.

Однако до сих государственная экспортная политика в области вооружений носила все же недостаточно скоординированный характер, что проявлялось в несогласованных действиях компаний-производителей вооружения, которым было дано право самостоятельного выхода на рынок, и государственных структур, как участвующих в этой торговле, так и регулирующих ее.

Закупка продовольственных ресурсов осуществляется различными путями. Для федеральных нужд ее осуществляет Федеральная продовольственная корпорация, для местных - ее осуществляют органы, создаваемые региональной и местной администрацией.

Положение о Федеральной продовольственной корпорации было утверждено Постановлением Правительства РФ от 26.01.95 № 82.

Сложность положения на рынке продовольствия определяется резким падением производства основных продовольственных товаров, непрекращающимся процессом расхождения "ножниц цен" на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, что вызывает ухудшение финансового положения сельскохозяйственных производителей в условиях недостаточного и сокращающегося субсидирования сельскохозяйственного производства. Все это подталкивает сельхозпроизводителей к повышению цен на продовольствие, к попыткам придерживать продовольственные ресурсы в ожидании более благоприятной конъюнктуры рынка. В результате государственные закупки, которые к тому же финансируются с большими задержками, не могут пока обеспечить необходимый фонд продовольственных ресурсов.

Остается неясным, насколько широки обязанности Федеральной продовольственной корпорации (ФПК) и какой для нее требуется объем финансирования. Попытки государства решить проблему финансирования ФПК путем передачи ей всех ранее выделенных для аграрного сектора субсидий являются заведомо нереалистичными. Фактически ФПК предлагают финансировать госзакупки продовольствия путем взыскания долгов с тех, кого она должна финансировать. Из-за сокращения субсидирования сельского хозяйства в абсолютном выражении примерно в пять раз отрасль находится в жесточайшем кризисе и стремительно сокращает объемы производства. Недостаток собственного продовольствия возмещается импортом, который активно субсидируется странами-экспортерами и потому способен эффективно вытеснять отечественное продовольствие с рынка.

Нынешние попытки государства решить проблему поддержки сельского хозяйства через Фонд льготного кредитования села, через его агента, банк СБС-Агро, также малоэффективны. Камнем преткновения по-прежнему остается крайне тяжелое положение сельхозпроизводителей, порождающее проблему массового и затяжного невозврата кредитов. Переход к коммерческому кредитованию аграрных предприятий не может служить эффективным инструментом принуждения последних также к коммерческой постановке дела по правилам рынка, ибо для большинства из них проблемой является хроническая убыточность. А средств для массированного инвестирования в село для его технологической модернизации, да еще для решения проблем организационно-экономической, управленческой и кадровой реструктуризации сельхозпредприятий, нет ни у нынешних частных предпринимателей, ни у нынешнего государства.

На местах пытаются компенсировать недостаток федеральных ресурсов продовольствия созданием собственной системы закупок. Однако рассчитывать на сколько-нибудь существенные результаты могут только те регионы, которые обладают собственными широкими бюджетными возможностями. К числу таких регионов относится Москва, где создан бюджетный фонд продовольственных ресурсов.

Значительную проблему в таких условиях составляет выработка правильной политики государственных закупочных цен. Кроме того, как уже отмечалось выше, хронической проблемой стали задержки бюджетных платежей. Чтобы сделать государственные закупки более эффективными, в Программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг." предусмотрено расширить применение в государственных закупках конкурсов и тендеров. С 1996 г. предполагалось ввести обязательное страхование контрактов между государственными заказчиками и поставщиками.

Однако данная выше характеристика реального состояния системы государственных закупок свидетельствовала о неспособности государства эффективно повлиять на динамику сельскохозяйственных и продовольственных цен. Это подтвердилось в последние два года, когда размеры государственных закупок продовольствия продолжали сокращаться, а вместе с этим сокращалось и их влияние на конъюнктуру продовольственного рынка.

Финансовая система промышленно развитых капиталистических государств не предполагает непосредственного участия центральных банков в кредитных операциях. Существование двухуровневой банковской системы связано с передачей коммерческим банкам всех функций кредитования (за исключением кредитования центральным банком самих коммерческих банков). Поэтому действия государства на кредитном рынке должны быть связаны лишь с регулированием общих условий функционирования кредитной системы.

Однако на практике такой подход не всегда выдерживается. Нередко государство прямо или косвенно вмешивается в кредитную деятельность коммерческих банков, - путем, например, предоставления государственных гарантий при кредитовании тех или иных инвестиционных проектов, или путем предоставления льготных условий кредитования (что компенсируется банкам-кредиторам прямо из бюджета или через налоговые льготы). В кризисные периоды (США при Рузвельте), для восстановления национальной экономики (Япония после 2-й мировой войны) или для проведения политики технологической модернизации (Южная Корея в 50-60-е годы) государством может применяться прямое принуждение для обеспечения кредитования коммерческими банками определенных отраслей хозяйства.

Для так называемых "новых индустриальных стран" не является исключением создание специальных государственных банков, ориентированных на кредитование инвестиционных проектов. Наконец, в некоторых странах крупнейшие коммерческие банки контролируются государством, и их деятельность тем самым может рассматриваться как часть государственного предпринимательства. Как действия в подобном же направлении может рассматриваться Указ президента Российской федерации № 930 от 9 сентября 1995 г. "О создании Российского финансово-банковского союза". Декларируемые Указом цели были достаточно ясны, однако до сих пор пока не появилось информации о каких-либо практических шагах по их реализации. До сих пор не ресурсы коммерческих банков служили источником для инвестиционной экспансии государства, а наоборот. Государство, через институт уполномоченных банков, позволяло использовать свои бюджетные и внебюджетные средства коммерческим банкам для извлечения прибыли. В период высокой инфляции (1992-начало 1995 гг.) фактически дозволяемая государственными органами задержка расчетов по государственным платежам приносила банкам немалые доходы от "прокрутки" казенных денег через краткосрочные коммерческие операции. Лишь в последнее время были приняты некоторые меры контроля за сроками прохождения платежей, ограничивающие безудержную коммерческую фантазию по части использования государственных ресурсов в качестве бесплатного кредита.

Так же, как и в производственном секторе, государственное предпринимательство в финансово-кредитной сфере преследует цели не только прибыльного или безубыточного функционирования, но и цели, определяемые специфическими социальными целями государства (создание благоприятных общеэкономических условий, компенсация экономических и социальных напряжений, создаваемых в результате действия механизмов свободного рынка и т.д.). Не последнее место среди этих целей имеет и поддержание платежеспособности самого государства.

С подобных же позиций может рассматриваться и деятельность государства как заемщика. В сфере внешнеэкономических отношений государство может выступать как прямой заемщик или как гарант при предоставлении кредита различным коммерческим и некоммерческим организациям. Что же касается внутреннего долга, то здесь государство действует через операции на фондовом рынке - с государственным ценными бумагами, либо с иными ценными бумагами, принадлежащими государству.

Наиболее известной государственной ценной бумагой в настоящее время являются ГКО, выпускаемые на срок в три и шесть месяцев, причем наибольшей популярностью пользуются трехмесячные ГКО. Выпуск в обращение ГКО позволил государству существенно расширить неинфляционные источники покрытия государственного бюджета.

Высокая (до поры до времени) надежность и высокая доходность ГКО сделали их, пожалуй, самой привлекательной ценной бумагой на фондовом рынке. Высокая доходность ГКО для инвесторов обеспечивает широкий рынок размещения ГКО, но в тоже время создает проблему соотношения доходов государства от продажи ГКО и расходов на погашение очередных выпусков (т.е. цены обслуживания внутреннего долга по ГКО). Это снижает реальный выигрыш государства и формирует пределы роста рынка ГКО. Однако государство не может пойти на снижение доходности краткосрочных облигаций в условиях, когда остается возможность перетекания средств банков на другие рынки. Даже в условиях, когда резко упала доходность валютного рынка и в крайне вялом (если не сказать хуже) состоянии находится рынок МБК, государство едва набирает - а подчас и не набирает - средства на погашение прежних выпусков ГКО. Свободные финансовые ресурсы банков, в отсутствии прочной базы финансового сектора в виде растущего реального сектора экономики, не беспредельны.

Другая ценная бумага, недавно появившаяся на фондовом рынке - облигации федерального займа. Выпуск этой бумаги лежит в русле правительственной программы, предусматривающей выпуск новых ценных бумаг для населения с целью привлечения его сбережений. Необходимость в таких бумагах определяется не только поиском дополнительных неинфляционных источников покрытия дефицита госбюджета (добавляя к средствам банков средства населения), но и значительным подрывом доверия населения к небанковским финансовым компаниям, занимавшимся аккумуляцией сбережений населения. Рынок ценных бумаг, эмитируемых подобными компаниями (акции на предъявителя, векселя, долговые расписки, разного рода суррогаты типа "билетов МММ"), по существу, рухнул, так и не успев толком сложиться. Иные каналы осуществления сбережений - банковские депозиты, покупка валюты - были до некоторых пор более надежны, но и они не обеспечивали страхования сбережений от инфляции (в годовом исчислении банковский депозит в течение 1995 года обесценивался примерно на треть, да и позднее ситуация не стало много лучше, а валюта вообще перестала страховать от инфляции).

Выпуску облигаций федерального займа (ОФЗ) предшествовало утверждение правительством Генеральных условий выпуска и обращения облигаций федеральных займов (Постановление Правительства РФ №458 от 15 мая 1995). К сожалению, применение в данном случае нормальной практики правового регулирования рынка ценных бумаг (сначала вводятся правовые нормы, а затем производятся предусматриваемые этими нормами действия), не снимает проблемы неурегулированности фондового рынка в целом, наличия значительного числа правовых "белых пятен".

Проблема возникает в том, что эта ценная бумага оказывается весьма привлекательной для институциональных инвесторов и возникают сомнения, что значительная доля облигаций дойдет до населения. Торговля ОФЗ, которая проводится уполномоченными банками, демонстрирует довольно различную величину наценки к номиналу, но подчас величина этой наценки достигает значений, близких к тем, при которых покупка ОФЗ становится заведомо менее выгодной, чем размещение денег на депозитах.

Остается не преодоленным связанное с рынком государственных ценных бумаг фундаментальное макроэкономическое противоречие. Государство, стремясь путем подавления инфляции создать благоприятные условия для оживления экономики, формирует неинфляционные источники покрытия дефицита государственного бюджета. Однако тем самым свободные ресурсы коммерческих банков и иных структур, средства населения аккумулируются для обслуживания внутреннего долга, а потенциал финансирования инвестиций существенно сужается. Государство, подавляя инфляцию, одновременно подавляет инвестиционную активность, препятствуя тем самым оживлению экономики.

Хронические проблемы бюджетного дефицита приводят к тому, что размеры как внутреннего, так и внешнего долга России растут весьма быстрыми темпами. Однако эта сложная финансовая ситуация не подкрепляется адекватным управлением государственным долгом. Планирование состава и объема государственного долга , а также графиков его погашения хотя бы на 2-3 года вперед вообще отсутствует. До сих пор не изучены перспективные последствия (с точки зрения влияния на платежный баланс России) операций по размещению еврооблигаций, а также допуска нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ. Информация об операциях, проводимых правительством (и его агентами) по урегулированию вопросов внешней задолженности, практически недоступна даже для аудиторов Счетной палаты РФ.

А ведь ситуация на рынке заимствований складывается далеко не блестящая. Высокая доходность ГКО, которую неоднократно пытались сбить, но которая время от времени снова подскакивает, делает обслуживание долга по ГКО примерно равновеликим привлечению новых средств. Приход на рынок ГКО значительного числа нерезидентов ставит рынок внутренних заимствований в прямую зависимость от состояния международных финансовых рынков и от курсовых колебаний валют.

В конечном итоге складывающаяся ситуация с внутренним долгом заставила уже и официальных лиц делать мрачные прогнозы относительно наступления в ближайшие два-три года платежного кризиса. Однако кризис разразился раньше, и в настоящее время государство фактически остановило платежи по основному виду внутренних заимствований - ГКО.

Другой источник пополнения бюджета государство ищет в продаже принадлежащих ему пакетов акций государственных предприятий, преобразованных в открытые акционерные общества.

Однако попытки получения доходов от досрочной продажи пакетов акций, принадлежащих государству, не были, да и не могли быть успешными. В бюджете 1995 г. планировалось получить от такого рода сделок около 9 триллионов рублей дохода. Эксперты еженедельника "Коммерсант" оценивали реальные поступления средств суммой более, чем в 3,5 триллиона рублей. К середине года доходы лишь немногим превысили 1 триллион. В итоге Госкомимущество едва вышло на уровень 3 триллионов рублей. Для сравнения - в том же году Москва получила от приватизации 4,3 триллиона рублей. Аналогичная ситуация сохраняется и все последующие годы.

Неуспех этого предприятия в фундаментальном смысле связан как с отсутствием значительных свободных капиталов, так и с рискованностью вложения средств в акции предприятий реального сектора ввиду плачевного состояния этого сектора экономики. Рынок акций производственных предприятий, при довольно многочисленных исключениях, все же остается наиболее вялым сектором фондового рынка.

Одним из способов преодолеть затруднения, связанные с недостатком ликвидных ресурсов, которые можно мобилизовать в обмен на акции, стала идея предоставления банками государству кредитов под залог госпакетов акций. Таким образом, государство сразу получает необходимые ему денежные средства, а проблема реализации акций перекладывается на плечи банка-кредитора государства, который этим путем должен выручить средства, идущие в погашение долга государства перед ним. Фактически это означает не залог, а лишь слегка замаскированную продажу государством принадлежащих ему пакетов акций заранее определенным покупателям. Вообще вторая волна приватизации повсеместно сравнивается экономистами с войной за передел собственности. Так, еженедельник "Эксперт" пишет о нынешних аукционах по продаже пакетов акций нефтяных компаний не иначе, как о Второй Нефтяной войне.

Опыт развитых стран свидетельствует - без широкомасштабной государственной поддержки (не исключающей и прямые государственные инвестиции) невозможно обеспечить модернизацию производства, позволяющую поддержать конкурентоспособность отечественных предприятий.

Последняя точка зрения выглядит достаточно обоснованной. Если учесть, что в финансировании инвестиций доля собственных средств предприятий достигает 70% (а у экономически наиболее благополучных превышает 90%), доля же поступлений от продажи ценных бумаг ничтожна (что в общем соответствует мировой практике), то перелом в инвестиционной сфере может произойти отнюдь не от маневров государства на фондовом рынке. Государство должно прежде всего обеспечить изменение финансового положения предприятий, содействуя росту их рентабельности до уровня, в среднем не меньшего, чем реальная ставка по коммерческим кредитам (что является непременным условием их инвестиционной привлекательности). Но для этого государство должно для начала хотя бы осознать свою ответственность как агента модернизации национальной экономики.

Решение этих проблем не может быть, однако, достигнуто, лишь за счет расширения масштабов и увеличения глубины государственного вмешательства в экономику. Так называемая "государственническая" позиция, заключая в себе правильную констатацию необходимости более активного участия государства в решении назревших задач модернизации отечественной экономики, отличается в тоже время непониманием условий, при которых такое расширение предпринимательской и регулирующей деятельности государства может привести к позитивным результатам, отвечающим интересам большинства населения страны. Это непонимание может стать серьезным практическим препятствием на пути вовлечения государства в решение задач модернизации экономики.

Можно ли всерьез говорить об эффективном расширении роли государства в условиях, когда государственный аппарат глубоко бюрократизирован, оторван от интересов общества, пронизан борьбой карьерных амбиций, раздирается борьбой соперничающих предпринимательских группировок, широко использующих коррупцию как средство защиты своих частных интересов? Изменить такое положение дел можно только мерами поистине революционного характера, идущими в социалистическом направлении, которые одни только способны поставить государственный аппарат под демократический контроль снизу, превратив чиновников из искателей "доходных мест" в исполнителей народной воли, а граждан - из пассивных избирателей в активных участников системы государственного управления и местного самоуправления.

Меры по коренному изменению природы государства должны сочетаться с резким сдвигом системы производственных отношений и баланса интересов в экономике, ставящим на первый план интересы трудящихся слоев населения. Это также предполагает шаги в социалистическом направлении: изменение в пользу работников властно-хозяйственных отношений - распространение различных форм общественной собственности и производственного  самоуправления. Необходим сдвиг и в источниках формирования государственного бюджета - перенесение тяжести налогообложения на наиболее богатые слои населения. При таких условиях - при условиях реальной заинтересованности большинства населения как в политике государства, так и в наращивании собственных трудовых усилий - реорганизация государственного аппарата и меры по мобилизации ресурсов на модернизацию отечественной экономики смогут опереться на поддержку трудящихся. А без такой поддержки любой режим "сильной руки" и "твердой власти" будет бессилен справиться с нарастающим развалом экономики.